Achtergrond: coronasteun aan bedrijven was minder fors dan wordt gedacht

Onze economie staat er na twee jaar corona beter voor dan de meeste economen aan het begin van de crisis geraamd en gehoopt hadden. 

Auteurs: Kasper Buiting, Edward Feitsma

Dit is mede te danken aan de coronacompensatie die de overheid bood aan ondernemers. Maar hoe hoog was die compensatie eigenlijk? De afgelopen maanden viel soms het bedrag van € 80 miljard dat bedrijven van de overheid zouden hebben ontvangen. Kasper Buiting en Edward Feitsma, economen bij VNO-NCW en MKB-Nederland, maken de balans op.

‘‘Ruim € 80 miljard’’
De Algemene Rekenkamer (AR) houdt bij wat er begroot is ten aanzien van coronamaatregelen. Dit bedrag heeft lange tijd op bijna € 82 mld gestaan. Op dit moment komt deze zogeheten coronarekening uit op € 89,8 miljard (zie linker kolom in figuur 1). Dit zijn de totaal begrote bedragen van 2020 tot en met 2022[1]. Met deze registratie door de Rekenkamer is niets mis, met de beeldvorming over dit bedrag echter wel. Hardnekkig bleek in het afgelopen jaar de misvatting dat ondernemers voor ruim € 80 miljard zijn gecompenseerd voor de geleden schade als gevolg van gedwongen sluiting van hun bedrijf; een bedrag dat inmiddels dus al is opgelopen tot bijna € 90 mrd.

Dit is echter een overschatting van de werkelijkheid. Om dat te begrijpen, is het goed om in de AR-boekhouding te duiken. De AR-rekening is opgebouwd uit honderden verschillende compensatiemaatregelen. Een groot deel van de maatregelen is daarbij niet gericht op ondernemers. Zo zien wij in het overzicht bijvoorbeeld uitgaven aan de opbouw van corona-testcapaciteit, zorgbonussen en geld voor extra hulp in de klas. Stuk voor stuk belangrijke coronamaatregelen, maar zeker geen compensatie voor de sluiting van bedrijven. Deze niet-bedrijfsgerelateerde uitgaven belopen in totaal € 37,8 miljard. Halen we dit bedrag van de totale uitgaven af, dan resteert in eerste instantie een bedrag aan bedrijfsgerelateerde steun van € 52 miljard.

Van begrote naar daadwerkelijke steun
Die € 52 miljard bestaat uit de bekende maatregelen, zoals loonsteun (NOW € 27,9 miljard), de tegemoetkoming vaste lasten (TVL, € 11,5 miljard) en steun aan zelfstandigen (Tozo € 4,3 miljard). Dit zijn echter nog de begrote bedragen en niet de bedragen die de overheid daadwerkelijk kwijt is.

NOW
Kijken we naar de NOW, dan zien we dat een groot deel terugkomt naar de overheid, omdat de betreffende ondernemers minder omzetverlies hebben geleden dan verwacht. Op basis van cijfers van het kabinet[2] en gepubliceerde analyses[3] schatten wij in dat de eindrekening voor de NOW uitkomt op ongeveer € 19 miljard. Belangrijker nog is dat dit bedrag aan NOW-gelden niet onder de noemer ‘steun aan bedrijven’ kan worden gebracht. De regeling was immers gericht op (baanbehoud van) werknemers. Met succes overigens: momenteel is slechts zo’n 3,6% van de beroepsbevolking werkloos. Het bedrijfsleven fungeerde echter uitsluitend als uitkeringsloket voor medewerkers om zo banen in stand te houden. Op de eindfactuur van het bedrijfsleven hoort deze post dus niet thuis.

TVL
Ook wat betreft de TVL zal de eindrekening lager uitkomen dan begroot: op ongeveer € 9,5 miljard in plaats van de begrote € 11,5 miljard[4]. Als we zo de eindrekeningen van de bedrijfssteunmaatregelen bij elkaar optellen – en de NOW niet meenemen als zijnde ‘steun aan bedrijven ’- komen we op een bedrag van € 22 miljard.

Belastinguitstel
Wat niet is meegenomen in de coronarekening van de Rekenkamer is het belastinguitstel voor bedrijven. In totaal bedroeg dit uitstel ruim € 40 miljard. Hiervan komt het overgrote deel gewoon terug in de staatskas, het is immers uitstel. Toch zal de overheid een deel hiervan kwijt zijn: een aantal bedrijven zal mogelijk alsnog failliet gaan als gevolg van de coronamaatregelen van de overheid. Daarnaast wordt een lagere invorderingsrente gehanteerd (oplopend in de tijd van 0 naar de gebruikelijke 4 procent). Wij schatten deze gezamenlijke kosten op ongeveer € 2,4 miljard, maar de onzekerheidsmarge is groot. Tellen we deze € 2,4 miljard op bij de eerder becijferde € 22 miljard, dan komen de totale uitgaven van de overheid aan het bedrijfsleven in de vorm van coronasteun en compensatie uit op ongeveer € 24,5 miljard; ver verwijderd dus van de € 80 miljard die steeds wordt genoemd (zie rechterkolom van de figuur 1).

Inverdieneffecten overheid
De Nederlandse economie is in coronatijd goed overeind gebleven, zeker in vergelijking met veel andere EU-lidstaten. Dit is mede te danken aan de snelle steun aan bedrijven. Het BBP zou zonder die maatregelen zeer waarschijnlijk lager zijn geweest. De overheid profiteert hier ook zelf van omdat ze belasting ontvangt over dit door de steun behouden gedeelte van de economie. Om het BBP-behoud dankzij het steunpakket te berekenen, moet de feitelijke ontwikkeling van het BBP zonder en met steun met elkaar worden vergeleken. Feitelijk is het BBP met steun sinds het begin van de crisis met bijna 3 procent gegroeid. Hoe hoog de groei was geweest zonder steunmaatregelen, is onbekend[5]. Wel heeft het CPB aan het begin van de crisis verschillende scenario’s opgesteld over hoe de economie zich zou kunnen ontwikkelen. Wij zijn hier uitgegaan van een midden-scenario waarbij het BBP ongeveer gelijk zou zijn gebleven. Daarmee is een bedrag van ongeveer 3 procent van € 812 miljard BBP, oftewel € 24,4 miljard, behouden gebleven door de steunpakketten. Uitgaande van een gecombineerde belasting- en premiedruk van zo’n 38 procent, heeft dit de staat € 9,25 miljard bespaard.

Het zou echter niet juist zijn dit gehele bedrag aan geschatte inverdieneffecten van de compensatie voor bedrijven af te halen. Immers, zoals onze bovenstaande berekening laat zien, ging slechts een deel van de totale overheidskosten naar het bedrijfsleven, namelijk ongeveer een kwart. Wij schatten het bedrag aan inverdieneffecten dat toegerekend kan worden aan het bedrijfsleven daarom ook op een kwart van de € 9,25 miljard: € 2,3 miljard. Daarmee resteert een bedrag van ruim € 22 miljard aan compensatie van overheidswege voor Nederlandse ondernemers.

Eigen bijdrage bedrijfsleven
Tot zover de bijdrage van de overheid als compensatie voor de (gedeeltelijke) sluiting van sectoren. Wat vaak onderbelicht blijft in het discours over compensatie, is dat het bedrijfsleven zelf ook een fors deel van de coronarekening heeft betaald. Zo hebben ondernemers zelf bijgedragen aan de NOW. De vergoeding was immers verre van volledig. Die varieerde tussen de 80 en 90 procent, afhankelijk van het omzetverlies. Ondernemers hoestten een deel van de loonkosten – naar schatting ongeveer € 3 miljard –  dus zelf op, terwijl de deuren gesloten waren.

Ook voor de TVL geldt dat ondernemers voor een belangrijk deel hebben bijgedragen. In de eerste maanden van de pandemie bestond er geheel nog geen compensatie voor de vaste lasten. Daarna was de compensatie eerst 50 procent met een plafond en werd deze geleidelijk opgehoogd in de volgende tijdsvakken. De totale eigen bijdrage van het bedrijfsleven voor de TVL over deze periode bedroeg naar onze inschatting € 4,9 miljard. In totaal heeft het bedrijfsleven dus € 7,9 miljard bijgedragen. Dat is een fors bedrag, zeker als we ons realiseren het Nederlandse bedrijfsleven[6] alleen al in 2020 naar schatting € 20 miljard aan toegevoegde waarde heeft verloren, waar op basis van economische prognoses vóór de coronacrisis een plus van ruim € 6 miljard was voorzien.

Conclusies
Als we de volledige rekensom maken, dan waren de totale uitgaven van de staat in de vorm van coronacompensatie aan het bedrijfsleven bij elkaar opgeteld zo’n € 22 miljard. Dat is inclusief aan het bedrijfsleven toegerekende ‘inverdieneffecten’ van ongeveer € 2,3 miljard als gevolg van behoud van BBP.

Bedrijven zelf droegen fors bij, voor een bedrag van € 7,9 miljard, terwijl ze stevig inteerden op hun eigen vermogens. Dat heeft ertoe geleid dat de financiële positie van ondernemers in de zwaarst getroffen sectoren  wankel is. Niet voor niets pleiten MKB-Nederland en VNO-NCW onder meer voor een langere termijn van terugbetaling van de schulden aan de Belastingdienst; om te voorkomen dat bedrijven na twee jaar crisis alsnog omvallen en de steun die zij hebben gekregen voor niets is geweest.

De mythe dat het bedrijfsleven voor ruim € 80 miljard of meer is gecompenseerd, kunnen we nu ten grave dragen. De kosten voor de staat zijn een fractie daarvan en het bedrijfsleven betaalt zelf een significant deel van de rekening. Dit doet vanzelfsprekend niks af aan het feit dat de staat veel ondernemers er met succes doorheen heeft gesleept.

Voetnoten
[1] Deze bedragen (en andere bedragen genoemd in deze analyse) kunnen veranderen naargelang hoe de coronacrisis en de compensatiemaatregelen zich ontwikkelen. Dit is de stand van zaken zoals bekend op het moment van schrijven.

[2] Kamerbrief Noodpakket banen en economie, 2e september 2021

[3] Schellekens, Cnossen en ’t Jong, ESB, 15 juli 2021, ‘Coronasteun stabiliseerde de economie maar was ook ruim’

[4] In het overzicht van de Algemene Rekenkamer staan de begrote bedragen van de TVL. Deze open einde-begrotingen zijn lastig door te berekenen naar een uiteindelijk bedrag. Wel zien we dat de toegezegde bedragen en de begrote bedragen globaal overeenkomen. Over de toegezegde bedragen zijn over de eerste perioden cijfers beschikbaar. Wij schatten op basis van deze cijfers in dat de uiteindelijke betaalde som ongeveer 82% bedraagt van de toegezegde som. Op een totaalbedrag van 11,5 mld houden we dan 9,5 mld over.

[5] Naast deze vergelijking tussen de BBP-ontwikkeling met en zonder steun, kan ook de BBP ontwikkeling met en zonder corona (en zonder steun) met elkaar worden vergeleken. Grove schattingen van ING komen op een productieverlies van ongeveer € 60 mld euro bijvoorbeeld.

[6] Business economy (SBI B-N, exl. K, incl 95), schatting o.b.v. CBS Nationale rekeningen (vast prijspeil) en CPB: CEP 2020, MLT (mrt 2020)