Algemene Rekenkamer: Belastingdienst handhaaft Wet DBA niet. En kan dat ook nauwelijks.

Hervatting van de handhaving Wet DBA is gewenst. Maar er is meer nodig: duidelijkere regels, meer kennis en mensen bij de Belastingdienst, stelt de Algemene Rekenmaker na onderzoek bij de Belastingdienst.

Controle op de Wet DBA door de Belastingdienst in de jaren 2020 en 2021 heeft tot precies 1 correctie op de aangifte geleid en tot drie ‘aanwijzingen’. Het aantal correcties op aangiftes inkomstenbelasting van zelfstandigen is sinds de komst van de Wet DBA gehalveerd. Dat heeft de Algemene Rekenmaker uitgezocht op basis van gegevens van de Belastingdienst. De aanpak schijnzelfstandigheid door de Belastingdienst komt volgens de Rekenmaker niet van de grond.

Opheffing van het handhavingsmoratorium is volgens collegelid Ewout Irrgang maar deel van de oplossing. “Het ontbreekt de Belastingdienst aan een stelsel om te kúnnen handhaven.” Regels zijn complex, fiscale en arbeidsrechtelijke beoordeling lopen door elkaar heen en maken controles tijdsintensief en het ontbreekt de Belastingdienst aan mankracht.

Het rapport ‘Focus op handhaving Belastingdienst bij schijnzelfstandigheid’ waarin deze conclusies worden getrokken is aangeboden aan de Tweede Kamer.

Weinig animo voor webmodule
Naast een ‘repressieve’ controlerende taak, heeft de Belastingdienst ook een nadrukkelijke adviserende taak met betrekking tot de Wet DBA. ‘Een coachende rol’ zo noemde voormalig staatssecretaris Vijlbrief dat vaak.

Ook van die rol komt niet veel meer terecht, zo stelt de Algemene Rekenmaker in haar rapport. Van de webmodule, nu beschikbaar als voorlichtingsinstrument, wordt nog nauwelijks gebruik gemaakt. Het aantal telefoontjes dat de Belastingdienst krijgt over het onderwerp DBA is fors afgenomen.

Bedrijven maken ook veel minder gebruik van de mogelijkheid om ‘individueel vooroverleg’ te hebben. Mogelijk komt dat doordat bedrijven sinds 2017 gebruik kunnen maken van de – vooraf door de Belastingdienst goedgekeurde – modelovereenkomsten. Dat is immers ook een vorm van vooroverleg.

Los daarvan veronderstellen de onderzoekers dat er afgenomen animo bij bedrijven is om over dit onderwerp contact te hebben met de Belastingdienst.

Effect modelovereenkomsten Wet DBA onbekend
Met name grote beursgenoteerde bedrijven, maar ook overheden, voelen zich gehouden aan de Wet DBA. Ook na de komst van het handhavingsmoratorium.
De komst van de Wet DBA zorgde er daardoor voor dat veel bedrijven en organisaties zelf regels omtrent het inzetten van zelfstandigen gingen opstellen. Bijvoorbeeld over de manier waarop zelfstandigen autonoom hun werk kunnen doen of over een maximale duur van inhuur. Deze regels zijn veelal opgenomen in de modelovereenkomsten, waarvan de Belastingdienst meer dan tweeduizend varianten heeft goedgekeurd.

De mogelijkheid dat hierdoor het aantal schijnzelfstandigen is afgenomen, heeft de Algemene Rekenkamer niet meegenomen in haar onderzoek. Ook de impact op en rol van de zzp-bemiddelingsbranche is niet bekeken. Een flink deel van de zelfstandigen die ingehuurd worden door organisaties werkt via bureaus.

Rol Arbeidsinspectie bestrijding schijnzelfstandigheid niet onderzocht
Het vorige kabinet besloot de handhaving op schijnzelfstandigheid vooral ook door de Arbeidsinspectie te laten doen. Toenmalig minister Koolmees maakte daar 50 miljoen extra voor vrij. De rol van de Arbeidsinspectie omtrent het aanpakken van schijnzelfstandigheid is niet onderzocht.

De inspectie kwam de afgelopen jaren in het nieuws met onderzoek op dit vlak bij onder meer payroll bedrijf Tentoo, het onjuist inzetten van gedetacheerde juristen bij RVO en de conclusie van de inspectie dat platform Temper feitelijk een uitzendbureau is.

Onderzoek heeft geen beeld over nadelig effect Wet DBA zelfstandigen
In de aankondiging van het rapport beloofde de Algemene Rekenmaker ook te kijken naar welke knelpunten zzp’ers ervaren bij de Wet DBA. De invoering daarvan leidde tot zoveel onrust in de markt dat het kabinet besloot de handhaving op te schorten.

Of die onrust voortduurt en of mogelijk opdrachtgevers in de praktijk minder gebruik maken van inhuur door onduidelijkheid omtrent de regelgeving heeft de Rekenmaker niet onderzocht.

Uitstel handhaving ‘ongewenst’, maar fors handhaven ook
Al vanaf het begin van de Wet DBA geldt een handhavingsmoratorium. Dat moratorium is wel iets milder geworden, maar wordt nog steeds verlengd. Een ongewenste en merkwaardige situatie, vindt Irrgang. Bestrijding van handhaving is volgens hem nodig, want de overheid loopt geld mis, het tast de sociale bescherming van werkenden aan en creëert oneerlijke concurrentie tussen bedrijven die zich wel en niet aan de wet houden.

De Rekenmaker pleit daarom ook voor stapsgewijs opheffen van het moratorium:  “Na opheffing van het moratorium kan de Belastingdienst effectiever optreden, gaan opdrachtgevers en zelfstandigen de wet beter naleven en ontstaat er een betere uitgangspositie om een eerlijker speelveld te creëren tussen opdrachtgevers (onderling) en werkenden (onderling)” aldus het rapport.

Het opstarten van de handhaving moet volgens de Rekenmaker wel gedoseerd, omdat anders de kans bestaat dat de “publieke en politieke ophef rond de invoering van de Wet DBA in 2016 herleeft”.

Meervoudig probleem
Voor de Algemene Rekenmaker is opvoeren van de repressieve handhaving niet meer dan een stap. Naast dat moratorium zien de onderzoekers nog andere knelpunten die het lastig maken om schijnzelfstandigheid effectief aan te pakken.

Om te beginnen zijn volgens de Rekenmaker de regels om te bepalen wanneer iemand nu wel of niet zelfstandige is, of ingehuurd kan worden als zelfstandige, te onduidelijk.

“Alleen met duidelijke wetgeving kunnen burgers en bedrijven regels uit zichzelf naleven, zonder dwingende en kostbare acties door de Belastingdienst. Die duidelijkheid ontbreekt nu. Daardoor kan de Belastingdienst zowel noch handhaven noch adviseren.

Zowel de Belastingdiensten als belangenorganisaties noemen de webmodule in dat kader  ‘geen wondermiddel’, zo stelt de Rekenmaker.

Los daarvan kampt de Belastingdienst volgens de de onderzoekers zowel kwalitatief (aantallen) als kwantitatief (kennis) met handhavingscapaciteit. “Dat maakt de ‘pakkans’ laag en maakt dat het lastig is om verschillende opdrachtgevers en zelfstandigen gelijk te behandelen.”

Kabinet ‘herkent’ zich in conclusies
Verantwoordelijk staatssecretaris van Rij (Financiën) zegt in een reactie zich te herkennen in de conclusies van de Algemene Rekenmaker. “De conclusies bevestigen het beeld dat het maken van een onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen complex is voor zowel bedrijven, zelfstandigen als Belastingdienst en dat er geen eenvoudige oplossingen zijn.”

Van Rij wijst er op dat in het coalitieakkoord is afgesproken om de arbeidsmarkt te hervormen, met aanpassingen te komen en te kijken naar handhaving. “De bevindingen uit het rapport zullen daarbij worden meegenomen.”